Mô hình trợ giúp pháp lý các nước trên thế giới

1. Mô hình TGPL do Nhà nước thực hiện hoàn toàn

Qua nghiên cứu TGPL của các nước thì thấy rằng, không có nhiều nước áp dụng mô hình này. Hiện nay, Phillipine và Achentina là cácnước có hệ thống TGPL tổ chức theo mô hình nhà nước thực hiện hoàn toàn.

Tại Phillipine, Nhà nước có hệ thống cơ quan chuyên thực hiện TGPL mà không huy động các lực lượng xã hội tham gia vào hoạt động này. Tổ chức TGPL của Nhà nước gồm Văn phòng Luật sư công (PAO), 18 Văn phòng khu vực, 288 Văn phòng cấp quận và 5 Văn phòng cấp dưới trực thuộc. PAO có 1.652 luật sư công và 1.023 nhân viên hỗ trợ. PAO là một cơ quan TGPL độc lập của Nhà nước phụ thuộc Bộ Tư pháp trong việc xây dựng chính sách và điều phối các chương trình TGPL. PAO có chức năng quản lý, điều hành hoạt động của các Văn phòng khu vực, Văn phòng cấp quận và Văn phòng cấp dưới trực thuộc, đồng thời trực tiếp thực hiện vụ việc TGPL trong lĩnh vực hình sự, dân sự, hành chính . Giám đốc PAO do Tổng thống bổ nhiệm.

Theo đánh giá của các chuyên gia quốc tế thì mô hình TGPL do Nhà nước thực hiện hoàn toàn có một số ưu điểm và nhược điểm như sau:

- Ưu điểm:

+Nhà nướchoàn toàn chủ động trong việc xây dựng và thống nhất tổ chức thực hiện chương trình, kế hoạch TGPL của mình trong phạm vi toàn quốc;

+ Các tổ chức và người thực hiện TGPL chủ động, không bị phụ thuộc vào đội ngũ luật sư tư trong việc thực hiện vụ việc; có điều kiện tập trung đào tạo, nâng cao trình độ chuyên môn, nghiệp vụ trong tất cả các lĩnh vực TGPL, kể cả những lĩnh vực không có luật sư tư tham gia; 

+ Nhà nước chủ động và thống nhất quản lý công tác TGPL; chủ động giám sát, kiểm tra, đánh giá chất lượng vụ việc TGPL thông qua hệ thống các cơ quan và người thực hiện TGPL của Nhà nước;

+ Chi phí thực hiện vụ việc TGPL thấp hơn so với luật sư tư do mức chi được tính trên cơ sở mức lương cố định trả cho người thực hiện mà không tính theo số lượng vụ việc hàng tháng.

- Nhược điểm:

+Do chỉ có hệ thống TGPL của nhà nước nênngười được TGPL chỉ được lựa chọn người thực hiện TGPL là người do Nhà nước tuyển dụng, không thể lựa chọn luật sư tư;

+ Trong trường hợp nhu cầu TGPL của người dân lớn thì công việc sẽ dồn lên những người thực hiện TGPL của Nhà nước nhưng cũng không có cơ chế để điều chuyển bớt cho các luật sư tư hay các tổ chức xã hội thực hiện. Điều này đôi khi gây ra sự quá tải, tạo áp lực cho người thực hiện TGPL của Nhà nước, trong một số trường hợp, cơ quan TGPL của Nhà nước không thể đáp ứng kịp thời nhu cầu TGPL của người dân, thậm chí có thể phải từ chối yêu cầu TGPL;

+ Một số trường hợp khó bảo đảm tính độc lập, khách quan trong quá trình xử lý vụ việc do mối quan hệ giữa cơ quan TGPL của Nhà nước và các cơ quan tố tụng trong cùng hệ thống bộ máy của Nhà nước;

+ Nhà nước cần đầu tư kinh phí lớn khi mới bắt đầu thành lập hệ thống các cơ quan TGPL của mình;

+ Nguồn nhân lực và tài chính cho TGPL hoàn toàn phụ thuộc vào Chính phủ, nên có thể gây áp lực cho ngân sách nhà nước nhất là khi phải đáp ứng nhu cầu TGPL ngày càng tăng của xã hội.

2. Mô hình TGPL do luật sư tư và các tổ chức xã hội trực tiếp thực hiện (gọi tắt là mô hình luật sư thực hiện)

Theo mô hình này,Nhà nước không có hệ thống các cơ quan thực hiện TGPL của nhà nước. Cơ quan Nhà nước chỉ thực hiện chức năng quản lý nhà nước về TGPL, xây dựng kế hoạch, chính sách, xem xét điều kiện TGPL, giao vụ việc cho luật sư và các tổ chức xã hội thực hiện, nghiệm thu vụ việc và thanh toán thù lao cho người thực hiện TGPL. Qua nghiên cứu thì thấy rằng rất ít nước tổ chức hệ thống TGPL theo mô hình này; ví dụ Indonesia và  Hungary.

Indonesia:

Cục Phát triển lập pháp quốc gia thuộc Bộ Pháp luật và nhân quyền có nhiệm vụ xây dựng chính sách và các hướng dẫn TGPL, các tiêu chuẩn TGPL và cơ chế TGPL; báo cáo hoạt động TGPL gửi Quốc hội. Cục Phát triển lập pháp quốc gia không trực tiếp thực hiện TGPL mà lựa chọn các tổ chức thực hiện TGPL, theo dõi, giám sát hoạt động và chi trả kinh phí thực hiện TGPL cho các tổ chức này. Các tổ chức thực hiện TGPLlà các tổ chức phi chính phủ. Có 310 tổ chức thực hiệnTGPL được lựa chọn từ 593 tổ chức phi chính phủ. Các tổ chức này được xếp hạng A/B/C tùy thuộc số vụ việc thực hiện, số luật sư, số cán bộ pháp lý bán chuyên. Tuy nhiên, theo đánh giá của các chuyên gia quốc tế, mô hình TGPL của Indonesia bộc lộ khá nhiều bất cập xét về góc độ quản lý nhà nước và hiệu quả kinh tếlâu dài như được trình bày dưới đây.

Hungary:

Hệ thống TGPL được phân chia theo lĩnh vực dân sự và hình sự. Trong lĩnh vực dân sự, Cơ quan TGPL thuộc Bộ Hành chính công và tư pháp có chức năng tham mưu cho Bộ trong việc thực hiện các chính sách TGPL, tổng hợp dữ liệu và quản lý ngân sách TGPL. Đặc biệt là Cơ quan TGPLtrực tiếp kiểm tra các đơn xin TGPL của người dân và quyết định việc thụ lý vụ việc. Bên cạnh đó, Cơ quan TGPL còn xem xét điều kiện của các tổ chức, cá nhân đăng ký thực hiện TGPL để quyết định chấp thuận và cấp giấy chứng nhận thực hiện TGPL cho các tổ chức, cá nhân và luật sư.Trong lĩnh vực dân sự, các cá nhân, tổ chức thực hiện TGPL bao gồm các Luật sư, Công ty luật, các tổ chức phi chính phủ và các Trung tâm pháp luật của các trường đại học luật đăng ký tham gia TGPL với Cơ quan TGPL. Tuy nhiên, trong lĩnh vực hình sự thì chỉ có luật sư tư được thực hiện TGPL thông qua việc chỉ định của cơ quan tiến hành tố tụng có thẩm quyền trên cơ sở danh sách luật sư do Liên đoàn luật sư cung cấp.  

Mô hình luật sư tư thực hiện có ưu điểm và nhược điểm như sau:

- Ưu điểm:

Nhà nước không cần thành lập hệ thống các cơ quan TGPL  ở các cấp của mình để quản lý và thực hiện công tác TGPL. Do đó, Nhà nước không cần đầu tư trụ sở, trang thiết bị; không phải tuyển dụng, đào tạo và quản lý đội ngũ cán bộ và không phải trả lương, các chi phí hành chính cho đội ngũ người thực hiện TGPL của nhà nước mà sử dụng các nguồn lực của luật sư và các tổ chức xã hội. Trên thực tế, Luật sư tư, Liên đoàn luật sư và các tổ chức xã hội ủng hộ mô hình này vì tạo điều kiện cho họ có công việc và thu nhập. Tuy nhiên, theo đánh giá của các chuyên gia quốc tế, mô hình này phù hợp ở những nước có số lượng vụ việc TGPL ít.

- Nhược điểm:

+ Mặc dù Nhà nước không thành lập hệ thống các cơ quan TGPL của mình để quản lý và thực hiện TGPL nhưng vẫn phải có một cơ quan hay tổ chức của Nhà nước có trách nhiệm theo dõi, quản lý chung về TGPL, xem xét các điều kiện tham gia TGPL của các cá nhân, tổ chức ký hợp đồng hoặc đăng ký tham gia TGPL; điều phối, phân bổ các yêu cầu TGPL của người dân và giám sát hoạt động của các cá nhân, tổ chức tham gia TGPL. Như vậy, cơ quan này vừa thực hiện quản lý nhà nước về TGPL vừa phải xem xét các đơn yêu cầu TGPL của người dân để lựa chọn, phân bổ cho các tổ chức thực hiện TGPL. Theo chuyên gia quốc tế, mô hình này không thực sự phù hợp đối với những nơi có nhiều vụ việc TGPL. Kinh nghiệm của Hungrary và Indonesia cho thấy, Nhà nước phải đầu tư xây dựng các hệ thống công nghệ thông tin quản lý vụ việc rất hiện đại và khá tốn kém nhưng thực tiễn hiệu quả vận hành vẫn chưa được như mong muốn;

 + Việc thực hiện TGPL hoàn toàn phụ thuộc vào đội ngũ luật sư tư, do đó, có trường hợp, luật sư chỉ thực hiện TGPL với điều kiện Nhà nước đáp ứng các yêu cầu của luật sư. Theo tính toán của của các chuyên gia quốc tế thì chi phí thực hiện vụ việc TGPL của luật sư tư cao hơn nhiều so với luật sư công hoặc viên chức nhà nước. Do đó, xét về lâu dài thì chi phí trả cho luật sư tư thực hiện TGPL sẽ tốn kém nhiều hơn. Trên thực tế, có trường hợp thù lao Nhà nước chi trả cho luật sư thấp hoặc khi yêu cầu của luật sư không được bảo đảm, một số luật sư tư sẽ không thực hiện TGPL hoặc thực hiện TGPL với chất lượng không cao. Trong những trường hợp này, quyền của người được TGPL bị ảnh hưởng và trách nhiệm của Nhà nước trong việc bảo đảm TGPL cho những người yếu thế trong xã hội cũng không được đảm bảo;

+ Không có người thực hiện TGPL của Nhà nước để đáp ứng nhu cầu TGPL của người dân tại những nơi đội ngũ luật sư còn ít hoặc những vụ việc mà luật sư tư không thực hiện. Một số trường hợp, ví dụ những vụ việc TGPL trong lĩnh vực hình sự, cần được thụ lý và thực hiện ngay nhưng luật sư tư không thể bố trí thực hiện ngay được thì quyền được TGPL của người dân không được đáp ứng kịp thời, Nhà nước cũng bị động trong việc điều phối vụ việc TGPL;

+ Việc quản lý, đánh giá vụ việc và chi trả thù lao cho luật sư tư và tổ chức xã hội khá phức tạp, đòi hỏi cơ quan TGPL và các luật sư phải có sự hỗ trợ mẽ của công nghệ thông tin. Ví dụ, tại Indonesia, Cục Phát triển lập pháp quốc gia phải kiểm tra nhiều loại giấy tờ (trung bình 14 loại giấy tờ/vụ việc) để thanh toán chi phí thực hiện vụ việc cho luật sư tư. Chính phủ Indonesia phải lắp đặt hệ thống công nghệ thông tin hiện đại và khá tốn kém để quản lý vụ việc.

+ Không có cơ chế ràng buộc luật sư thực hiện TGPL ổn định, lâu dài vì luật sư hành nghề tự do; với một số luật sư thì TGPL không phải là công việc ưu tiên của họ.

+ Do chỉ sử dụng đội ngũ luật sư tư, không có đội ngũ những người thực hiện TGPL của Nhà nước nên không tạo ra sự đa dạng và sự cạnh tranh trong thị trường dịch vụ pháp lý giữa những người thực hiện TGPL của Nhà nước và luật sư tư, vì thế không tạo động lực cho việc nâng cao chất lượng phục vụ và giảm chi phí vụ việc. 

Do có nhiều hạn chế nêu trên nên rất ít nước tổ chức TGPL theo mô hình luật sư thực hiện hoàn toàn. Một số nước đã từng áp dụng mô hình này đã chuyển đổi sang mô hình hỗn hợp. Ví dụ, trước năm 2006 tại Nhật Bản, hoạt động TGPL giao hoàn toàn cho Liên đoàn luật sư. Tuy nhiên, trong quá trình triển khai thực hiện, Liên đoàn luật sư đã không bảo đảm đáp ứng nhu cầu TGPL của người dân, đặc biệt là vùng sâu, vùng xa. Do đó, Nhà nước đã thành lập hệ thống TGPL của Nhà nước và ký hợp đồng với luật sư tư để thực hiện một số vụ việc. Vì vậy, TGPL Nhật Bản đã chuyển sang mô hình hỗn hợp. Tại Nam Phi, từ năm 1969 công việc TGPL được giao cho luật sư; sau một thời gian thực hiện thấy rằng cơ quan nhà nước không thể kiểm soát yêu cầu chi phí thực hiện TGPL của luật sư tư cũng như chất lượng dịch vụ pháp lý cung cấp cho người được TGPL. Nhiều luật sư kê khống thời gian thực hiện TGPL và yêu cầu Nhà nước trả tiền. Do đó, Nam Phi đã nghiên cứu xây dựng thí điểm mô hình tổ chức TGPL của Nhà nước, tuyển dụng các luật sư làm việc thường xuyên tại tổ chức và trả lương hàng tháng, bên cạnh đó Nhà nước cũng có cơ chế huy động luật sư tư thực hiện TGPL thông qua ký hợp đồng vụ việc.

3. Mô hình hỗn hợp

Theo mô hình này, các nước thành lập hệ thống TGPL của Nhà nước, ký hợp đồng với các tổ chức xã hội hoặc luật sư tham gia thực hiện TGPL và trả thù lao cho luật sư, tổ chức xã hội. Hiện nay, rất nhiều nước áp dụng mô hình này (Nhật Bản, Ailen, bang Victoria, Queensland (Úc), Mỹ, Nam Phi, Hàn Quốc, bang Ontario (Canada), Malaysia, Israel,…). Cụ thể mô hình tổ chức TGPL một số nước như sau:

Nhật Bản:

Hệ thống cơ quan TGPL của Nhà nước: Tổ chức TGPL của Nhà nước ở Nhật Bản được tổ chức theo ngành dọc. Cơ quan TGPL Nhật Bản là cơ quan quản lý về TGPL ở Trung ương điều phối nhân sự, kinh phí, thanh tra, kiểm tra hoạt động TGPL các tổ chức trực tiếp thực hiện TGPL. Cơ quan TGPL thành lập các tổ chức trực tiếp thực hiện TGPL là 50 Trung tâm TGPL, 11 Chi nhánh, Tiểu Chi nhánh, 37 Văn phòng luật trên cả nước.

Tham gia TGPL của luật sư: luật sư tư nếu có đủ điều kiện và có nguyện vọng thực hiện TGPL thì gửi đơn đề nghị đến các Trung tâm TGPL, Chi nhánh, Tiểu chi nhánh. Giám đốc các Trung tâm TGPL, Chi nhánh, Tiểu chi nhánh sẽ xem xét nếu thấy luật sư không thuộc các trường hợp đang bị đình chỉ hành nghề theo Điều lệ Liên đoàn Luật sư, chưa từng bị hủy hợp đồng và đáp ứng các yêu cầu TGPL thì sẽ ký kết hợp đồng. Hiện có khoảng 22.000 luật sư tư ký hợp đồng để thực hiện TGPL. Các luật sư tư được nhận thù lao khi vụ việc kết thúc.

Ailen:

TGPL của Nhà nước: Hội đồng TGPL là một cơ quan độc lập. Hội đồng gồm có Chủ tịch Hội đồng và 12 thành viên do Bộ trưởng Bộ Tư pháp và Bình đẳng bổ nhiệm với nhiệm kỳ 5 năm. Hội đồng TGPL có một số nhiệm vụ chính là: chỉ đạo chiến lược TGPL;phê duyệt và giám sát việc sử dụng kinh phí; quyết định các vấn đề cụ thể khác. Hội đồng TGPL ký hợp đồng và chi trả thù lao cho luật sư.Hội đồng thành lập 33 Trung tâm TGPL tại các địa phương làm việc toàn thời gian và 12 Trung tâm TGPL bán thời gian trực tiếp thực hiện TGPL.

Tham gia TGPL của luật sư:Các luật sư tư thực hiện TGPL trên cơ sở hợp đồng ký với Hội đồng TGPL.

Nam Phi

Tổ chức TGPL của Nhà nước ở Nam Phi có Cơ quan TGPL ở Trung ương, 06 Văn phòng khu vực trực thuộc giúp Cơ quan TGPL quản lý và 64 Trung tâm TGPL. Các Trung tâm này có chức năng trực tiếp thực hiện TGPL và báo cáo hoạt động cho Văn phòng khu vực phụ trách. Các Văn phòng vệ tinh là đơn vị phụ thuộc của các Trung tâm, có chức năng trực tiếp thực hiện TGPL.

Bên cạnh hệ thống TGPL của Nhà nước, Cơ quan TGPL thu hút các luật sư tư tham gia thực hiện TGPL theo phương thức ký hợp đồng thực hiện TGPL.

Bang Ontario (Canada)

TGPL nhà nước: Cơ quan TGPL bang Ontario (Canada) là cơ quan có chức năng quản lý, điều phối nguồn lực cho công tác TGPL. Cơ quan TGPLthành lập các Văn phòng TGPL tại địa phương trực tiếp thực hiện TGPL.

TGPL của xã hội:Cơ quan TGPL bang Ontario ký hợp đồng với một số tổ chức xã hội như Trung tâm pháp luật cộng đồng để thực hiện TGPL theo yêu cầu của Nhà nước.

Đánh giá về mô hình hỗn hợp:

Đây là mô hình phổ biến nhất hiện nay trên thế giới và cũng là mô hình được đánh giá hiệu quả nhất, phát huy được ưu điểm và khắc phục được những bất cập, hạn chế của 2 mô hình kia (mô hình do Nhà nước thực hiện hoàn toàn và mô hình do luật sư thực hiện hoàn toàn), cụ thể như sau:

- Mô hình này cho phép sử dụng có hiệu quả các nguồn lực của Nhà nước và xã hội do kết hợp và phát huy được các lợi thế của người thực hiện TGPL của Nhà nước và các luật sư tư, các tổ chức xã hội. Do đó, thực tiễn cho thấy, mô hình này đã mang lại hiệu quả cao trong công tác TGPL.

- Do có đội ngũ người thực hiện TGPL của Nhà nước nên Nhà nước bảo đảm đáp ứng kịp thời nhu cầu TGPL của người dân ở những địa bàn khác nhau (ngay cả vùng sâu, vùng xa, nơi không có hoặc có rất ít luật sư tư), không bị quá lệ thuộc vào đội ngũ luật sư tư; đồng thời, Nhà nước có thể chủ động điều phối các nguồn lực (kể cả nhân lực và kinh phí) ở mọi thời điểm, bảo đảm cho công tác TGPL phát triển ổn định và hiệu quả, thông qua đó Nhà nước thực hiện tốt trách nhiệm của mình trong việc bảo đảm công tác TGPL của Nhà nước;

- Nhà nước có thể huy động được các nguồn lực khác nhau trong xã hội tham gia công tác TGPL.Căn cứ vào nhu cầu TGPL của người dân và nguồn kinh phí dành cho công tác TGPL, Nhà nước có thể lựa chọn và ký hợp đồng TGPL với các luật sư tư, tổ chức tham gia TGPL và điều phối vụ việc TGPL trong những trường hợp cần thiết;

- Đội ngũ người thực hiện TGPL của Nhà nước hoạt động ổn định do họ được tuyển dụng, được đào tạo, bồi dưỡng chuyên môn nghiệp vụ theo chính sách phát triển của nhà nước và được trả lương theo quy định chung của nhà nước;

- Tạo môi trường cạnh tranh lành mạnh giữa người thực hiện TGPL của Nhà nước và luật sư tư nhằm nâng cao chất lượng dịch vụ và giảm chi phí vụ việc. Vì vậy, người được TGPL có cơ hội được hưởng dịch vụ TGPL tốt hơn.

Phan Hà – Phòng Chính sách và Quản lý nghiệp vụ TGPL